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Depuis 2007, ce refrain populaire, très répandu à droite et pas si rare à gauche, sert même de ligne de conduite au gouvernement. «Comme il y a beaucoup de fonctionnaires, ils sont mal payés, mal considérés, mal respectés», disait Nicolas Sarkozy juste avant son élection. Désormais, un départ sur deux dans la fonction publique d'État n'est pas remplacé. Cent mille postes ont été supprimés en trois ans comme le rappelle notre enquête publiée jeudi 25 février 2010. Autant d'emplois et de cotisants en moins, en période de difficultés sociales...

Avec la crise, les repas du dimanche risquent d'être encore plus animés. «La dénonciation du fonctionnaire budgétivore est récurrente depuis la Révolution, mais elle resurgit particulièrement en période de difficulté économique», explique Luc Rouban, directeur de recherche au CNRS, auteur de La Fonction publique (Puf).

Le déficit se creuse (140 milliards d'euros fin 2009), la dette aussi. Réduire le nombre de fonctionnaires semble donc d'autant plus justifié. Dès qu'on parle de fonction publique, les masses financières en jeu donnent vite le tournis. L'Etat emploie 2,5 millions d'agents. En 2010, les dépenses de personnel, retraites incluses, absorberont 41% de son budget. Sur l'ensemble de sa vie, un fonctionnaire coûterait entre 1,5 million (selon Bercy) et 3 millions d'euros (d'après la Cour des comptes). En coupant dans les effectifs, l'Etat a donc réduit le besoin de financement à long terme (60 ans) de 150 à 300 milliards d'euros.

Un pactole. Mais il convient de remettre ce chiffre en perspective. D'abord parce que le «1 sur 2» commence à déstabiliser de nombreux ministères (cf. le premier volet de la série), et en premier lieu l'éducation nationale, où 50.000 postes ont été détruits depuis 2007. «Cette suppression des effectifs s'est faite sans réflexion sur les missions, explique Luc Rouban. Le chercheur partage la critique acerbe de la Cour des comptes qui a jugé cette «démarche purement quantitative». «La suppression des effectifs a eu un effet indéniable sur le terrain car la demande de service public n'a pas baissé. Comme beaucoup de postes d'employés ont été supprimés, les conditions de travail des cadres ne cessent de se dégrader.»

48.000 emplois créés par an dans les collectivités locales

Du reste, ce que l'Etat supprime d'une main, il le recrée de l'autre. Les effectifs des opérateurs de l'Etat, ces 600 organismes contrôlés et financés en grande majorité par l'Etat (parmi les plus connus : Météo-France, l'Institut géographique national, l'ADEME, le CNES, les agences régionales de la santé...) ont ainsi augmenté à raison de 30.000 par an depuis une décennie. Au point que le «1 sur 2» leur sera également appliqué cette année...

Slogan politique, cette règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux est peut-être «simpliste, du sarkozysme pur», selon Michel Sapin, ancien ministre PS de la Fonction publique, mais elle revêt un avantage indéniable: donner le sentiment aux Français que ce pouvoir-là agit pour réduire les postes, alors que les gouvernements précédents n'auraient rien fait.

De fait, les effectifs de la fonction publique ont explosé (graphique). Depuis 1980, ils sont passés de 3,86 millions à 5,27 millions en 2006.

Cette hausse de plus d'un tiers s'explique d'abord par la hausse de la population. Mais aussi par d'importants mouvements d'effectifs. Il y a en effet plusieurs fonctions publiques: l'Etat, l'hôpital... et les collectivités territoriales.

Avec la décentralisation (1982, et son “acte 2” en 2003 lancé par le gouvernement Raffarin), les transferts des compétences de l'Etat aux régions et aux départements, puis l'essor des intercommunalités, 720.000 emplois de fonctionnaires territoriaux ont été créés depuis trente ans. Un boom qui explique à lui seul la moitié de l'augmentation du nombre de fonctionnaires durant cette période. «Les collectivités locales créent encore chaque année plus de 48.000 emplois sans visibilité sur l’évolution globale des effectifs, ni sur le coût induit pour la collectivité nationale», s'indignait la Cour des comptes dans un rapport publié en décembre 2009 sur les effectifs de l'Etat (à lire sous l'onglet Prolonger).

Pour justifier la réduction du nombre de fonctionnaires, ses partisans avancent aussi d'autres arguments puisés chez nos voisins européens. Ainsi, notent-ils, la France est un des 26 pays de l'OCDE qui consacrent la plus grande dépense de leur budget aux fonctionnaires. Notre pays serait «sur-administré» : au sein de l'OCDE, la France n'arrive-t-elle pas au 3e rang (derrière la Norvège et la Suède, graphique) en terme d'emploi public ramené à la population active? D'après Luc Rouban, le chercheur du CNRS, il faut se méfier de ce genre de comparaisons «car les frontières entre fonctionnaires, agents contractuels, agents des entreprises publiques changent d'un pays à l'autre», écrit-il.

Des “privilégiés”?

Certes, plusieurs pays (la Suède, l'Italie, l'Espagne, le Royaume-Uni, le Canada) ont diminué leurs effectifs publics depuis les années 1990. Au Royaume-Uni, il s'agissait de privatisations d'ampleur, qui ne contentent pas les usagers si l'on en croit les enquêtes de satisfaction. Ailleurs, des agents publics ont souvent été transférés, et en fait réembauchés par d'autres moyens, sur d'autres statuts ou par les collectivités locales.

En réalité, explique Luc Rouban, «la relation entre les effectifs de fonctionnaires et la santé de l'économie nationale n'a jamais fait l'objet de la moindre étude sérieuse car cette santé dépend de bien d'autres facteurs», comme la politique fiscale par exemple. En d'autres mots, il est impossible de déterminer le nombre idéal de fonctionnaires...

Savoir s'il y a trop de fonctionnaires est donc une question sans réponse. En revanche, «elle recouvre deux interrogations cruciales. La première: faut-il un certain niveau d'efficacité pour répondre à des demandes de services publics dans certains secteurs? La seconde, quel doit être le statut des agents?».

A la première, la réponse des Français et de leurs dirigeants semble ambiguë. Car ils sont prompts à tourner les fonctionnaires en dérision, mais tiennent dur comme fer au maintien des services publics. Et si l'on en croit les sondages d'opinion, ils seraient nombreux à rêver d'un destin de fonctionnaire pour leur progéniture.

Quant aux avantages liés au statut du fonctionnaire, distinct du lot commun (garantie de l'emploi, départ à la retraite plus précoce...), ils sont aussi la contrepartie de devoirs (neutralité, discrétion, obéissance hiérarchique...). Du reste, tous les fonctionnaires n'en bénéficient pas: plus d'un million de fonctionnaires sont des contractuels, pour lesquels aucun droit du travail ne s'applique.

Une cible facile

De toutes façons, ces “privilèges” sont progressivement rognés, explique Luc Rouban. «La garantie de l'emploi est relative depuis la loi sur la mobilité de 2009.» Le texte prévoit en effet de mettre les fonctionnaires en disponibilité s'ils refusent plus de trois propositions d'affectation lors d'une réorganisation. Les syndicats sont vent debout: «Comme le “un sur deux” va produire beaucoup moins d'effets à cause de départs en retraite moindres, le gouvernement se prépare à rendre possibles les mobilités forcées, ou le licenciement», s'inquiète Brigitte Jumel, de la CFDT. La durée de cotisation a été alignée en 2003 sur le privé, et le calcul de la pension, pour l'instant plus avantageux, sera probablement modifié dans les prochains mois.

En fait, explique Luc Rouban, les fonctionnaires sont une cible facile. «S'inspirant des méthodes du New Public management en vigueur sous Thatcher ou Reagan, l'Etat français gère ses fonctionnaires par la pénurie parce qu'il n'a pas le courage de répondre à deux questions cruciales. D'une part, les services qu'il veut offrir à ses compatriotes: allez dans n'importe quel service des urgences et vous constaterez très vite que l'hôpital a besoin d'effectifs! D'autre part, la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités.»

L'empilement administratif sécrète en effet de nombreux doublons, d'autant que la culture jacobine reste prééminente. Le cas de l'éducation nationale est symptomatique: l'Etat paie les professeurs, gère la sécurité des bâtiments et s'occupe des universités, les départements emploient les agents d'entretien et financent les collèges, tandis que les régions s'occupent des lycées... «Nous restons prisonniers des élites politiques locales qui tiennent le Sénat et s'opposent à toute réforme de la décentralisation telle qu'elle a été menée, qui a pourtant créé un vrai enchevêtrement des compétences», poursuit Rouban.

Mais l'Etat n'est pas seul responsable: au pouvoir à la fin des années 1990, la gauche (dont les fonctionnaires constituent une clientèle politique importante) a raté le train de la réforme de la fonction publique. Elle n'a pas su s'attaquer à la multiplicité des corps, organisés en 1.500 statuts différents. N'a pas su créer une gestion des ressources humaines digne de ce nom, qui fait encore défaut aujourd'hui. Ne s'est pas non plus attaquée aux aberrations les plus criantes. Comme le système complexe des primes, qui représentent en fonction des administrations 15 à 45% du salaire, empêchant toute mobilité entre les administrations. Une défausse dont Nicolas Sarkozy fait aujourd'hui son petit lait.